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《瞭望》新闻周刊:国企“垄断”真相
2012年06月05日

“对所谓国企‘垄断’的指责有相当一部分是不客观的。”在接受《瞭望》新闻周刊采访时,一位国企高管说,“无论是国有企业真实的垄断规模,还是垄断后所起的作用,都存在许多误解,还有一些是明显的误导,有的甚至是对国家利益和公共利益的刻意扭曲与有意忽视。”

  “十一五”期间,中国相当一批国有企业实现了从“中国500强”到“世界500强”的跨越。而前一段时间里,有一种声音把国有企业做大做强完全归因于国企的垄断地位,并进而将深化国企改革等同于打破国有企业在一些关键性部门的主导地位,让国有企业完全退出竞争性领域,让国企统统私有化,等等。

  在真正了解国有企业的专家眼中,这种观点是有偏颇的,是一种误导。

  国企存在的范围不是以垄断或竞争为依据

  对任何问题的分析,如果脱离了科学、客观的逻辑,结论是站不住脚的。“所谓‘国有企业垄断论’并不符合实际。”国资委研究中心研究部部长许保利在接受采访时表示,在目前的国企中,完全垄断型的企业很少。即使在一些普遍被认为垄断程度较高的行业中,不同企业之间的竞争,包括国际竞争非常激烈,并没有哪一家企业能够在市场上真正占有垄断优势。

  “在117家央企中,真正算得上垄断企业的可能只有8家。”他一一作了列举:中石油、中石化、国家电网、南方电网、中国移动、中国联通、中国电信以及中国盐业总公司的食盐专营业务。

  “虽然少数具有垄断特征的行业是国有企业分布得比较集中的领域,但从本质上看,国有企业存在的范围并不是以垄断或竞争为依据的。”中国人民大学经济学院教授刘瑞谈到,实际上,我国国有企业存在的大部分行业,如建筑、房地产、汽车、机械制造、信息产业、商业和社会服务业等则都具备了较强的竞争性。

  还有一些声音,把无论国有私有、无论中资外资都普遍存在的“大企业通病”——比如决策低效、官僚层级制度、浪费、高管高薪等,也只与国有企业垄断联系起来。在一些专家看来,这也有失公允。

  “把大企业病简单地归咎于所有制,归咎于垄断,并不科学,也不是负责任的态度。”国家发改委经济体制与管理研究所国有资产研究中心主任高梁认为,垄断作为一种市场结构状态,与所有制形式并没有直接的关系,“相比较,中国仅有少数行业由国企掌控,而在私营企业占绝大多数的西方发达国家,存在着的则是更广泛、隐蔽更深的垄断。”

  有专家进一步分析指出,由于中国的一些行业垄断是由国有企业实现的,因此才可能让垄断服务于99%,而不是1%,这使国有企业垄断的目的具有了公益属性。

  中国社会科学院研究员杨斌谈到,私人垄断资本关心的是自己的资本利润,而国企则需要同步承担公共利益:保障经济发展、保障人民生活基本需要、提升国家产业竞争力,尤其是,当跨国垄断资本在全球范围内攻城略地之时,要起到维护国家经济安全的关键性作用。

  因此,有专家强调国有企业改革的方向,是使之更好地服务于公共利益,这包括允许私人资本进入、更进一步地做大做强、维护价格稳定、提高社会监督水平,等等。

  “这一切都不能以削弱国家控制力为代价,不能让国家利益、公共利益被私人或外部资本控制。”专家特别提醒。

  等待民企逐渐成熟

  “多年来国企改革的一个重要方向就是放开市场、打破垄断,这从近年民营企业的快速发展就可以看出。”许保利告诉记者,尽管在落实上仍存在不足,但国企垄断的根本目的是要创造更好的经济运行环境,从而为实现国企与民企的共同发展壮大奠定基础。

  在他看来,当前之所以还要在少数领域保持国有企业的绝对控制力,主要由于“民营企业的羽翼尚不够丰满”,再加上相关的体制机制也不够完善,导致国企在这些领域放弃控制力的时机还不够成熟。

  首先,民营企业目前还没有力量承担保障经济正常运行和人民生活基本条件的重任。

  根据相关统计,截至2011年底,117家中央企业的近9成资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械行业等少数行业。此外,这百余家央企承担了几乎全部石油天然气、乙烯生产,全部基础电信服务和大部增值服务,发电量的60%以上,电力设备的70%;在第三产业,中央企业承担民航运输周转量的82%,水运货物周转量的89%……

  “其实,静下心来看一看,就不难看出,这些行业都是对于调控宏观经济运行非常重要的领域。而根据以往的经验,由于民营资本自身的逐利性以及监管机制不完善,一些行业一旦贸然放开,结果很可能就是失控。”对此,许保利还做了如下分析:

  一是由于民营资本以追逐利润为首要目标,事实上存在着为私利忽视乃至损害公共利益的情况。“这些年来,许多民营资本进入较多的行业,也是价格上涨最快的行业。”

  二是民营资本的逐利性决定了其投资“无利不起早”、“挑肥拣瘦”、“有好处就上,没好处就跑”,投资中存在的短期逐利行为与经济稳定发展的长远目标有矛盾。

  “比如煤炭开采领域,发达国家的煤炭回采率为60%-80%。国内的两家中央企业中,一家是72%,另一家是86%;一般的大型煤矿为45%左右,而私人投资的小型煤矿回采率只有15%-20%,小煤矿采一吨煤要浪费两吨、三吨煤。我们的资源本来就少,经不起这样的浪费。”他说,提高回采率意味着更多资金和技术投入,但民营资本一般不愿做这种“费时费力”的“苦差事”。民营资本算的只是多少投入、多长时间能盈利多少的账。

  三是由于民营资本体量相对较小,没有能力承担抵挡冲击、保障经济正常运行的重任。

  “以电信行业为例,目前增值服务已经放开,而基础电信网还没有放开,除安全考虑,一个重要原因在于后者建设成本太高,全国建一个类似网络至少需要2000亿元,当前国内任何民营企业恐怕都无法承受。”

  其次,在一些专家看来,更大的问题在于,民营资本尚无法担当国家经济的“防波堤”和“安全阀”的大责。相当一部分国有企业退出的行业,民营企业并没有占据控制地位,反而为外资垄断让出了市场,给经济安全埋下隐忧。

  早在2006年,国务院发展研究中心的一份研究报告就披露,在中国28个主要行业中,外国直接投资占多数资产控制权的已经达到21个,每个已经开放产业的前5名几乎都是由外资所控制。

  “很多都是当初国有企业退出的领域。”高梁说,本想给国内民营资本创造更多发展空间,结果却让外资控制了许多行业,有些甚至是重要的行业。这说明在面对跨国垄断资本的激烈竞争时,当前中国的民营资本还不是真正的强大的对手。

  “有人说把民营企业组织起来,来抗衡跨国公司,但这同样是理想化的想象。”杨斌坦言,“把再多的小舢板拼组起来,也成不了航空母舰。”

  环视全球,不难发现,市场不断开放下的后进国家,其民族企业多半成了跨国公司的附庸,除了获取低廉利润之外,难以做到通过资金、技术、人才的积累实现自主创新,也很难成长为可与跨国公司匹敌的巨型企业。而在跨国企业遭遇困境时,还很容易成为风险转移与危机转嫁的对象,陷入为基本生存而挣扎的窘境。

  换一个角度看“垄断”

  细观国资委公布的2010年央企业绩,有一个现象引人注意——中石油、中石化、中海油三家央企共实现净利润2705.4亿元,比上年增长47%,三家企业净利润占全部央企利润近三成。

  而与此同时,近年来民营油企在国际高油价的冲击下则备受煎熬。在一些人眼中,这恰恰是国有企业利用优势地位获取高额垄断利润的结果。

  “这是带有主观臆断的分析。”许保利说,实际上,许多垄断性国企的产品和服务的价格,都是由国家定的,企业自己并没有定价权,自然也无从谈起“垄断利润”。

  一些专家表示,同私人资本不同,国有企业并不以追求利润为唯一目标,其企业性质决定了其所有行为都要以维护国家整体利益为第一出发点,即使出现企业利益与国家总体利益相矛盾的情形,国企也会通过牺牲自身的利益来实现国家总体利益的最大化,而国企在少数领域的垄断实际上是为了更好地实现这一目标。

  “换一个角度看,在一些行业和领域的国企垄断是为了‘内护公益,外御强敌’,甚至可以说,本质上属于公益性。”有专家笃定地表示。

  首先,在一些行业和领域的国企垄断是维护正常市场秩序、保障国民经济正常运行、落实国家宏观调控政策的必要手段。

  “比如城市供水系统是典型的天然垄断行业,近年来一些城市将供水出售给外企或民企,水务公司由国家垄断转为私人资本垄断,结果在国家宏观政策着力抑制通胀的大环境下,一些地方的自来水价格依然是攀升不断。”他说。

  “如果是由国企垄断,不会出现这种情况。”对于上述现象,杨斌表示,虽然政府也可以通过某些手段对私企的行为进行调整,但效果会明显差很多。

  “实际上,发达国家之所以热衷于所谓的‘减少垄断’和‘引入竞争’,一个容易被人忽视的原因就是其政府手中并没有类似国有企业这样的经济力量承载和实现对经济运行的有效调控,而只能期望通过一些间接手段来调整,而事实证明在很多关键时刻效果并不理想,金融危机的爆发就是一个很好的例子。”他提醒。

  其次,在一些行业和领域的国企垄断是优化要素配置,增强国家产业竞争力的必要手段。

  高梁特别强调,在发达国家占有产业竞争优势的情况下,发展中国家只能借助政府的力量,通过国有企业实现对部分关键领域的绝对控制,来达到优化生产要素配置、增强本国的产业竞争力的目的。

  “这时的国企垄断,是有利于奠定发展中国家产业参与国际竞争的物质基础的,也便于聚集现代化产业所需要的优势生产要素,为产业振兴发展提供必要的创新环境,还可以为产业生存发展提供所必需的市场支撑。我国作为世界上最大的发展中国家,情况更是如此。”他同时也强调,这种控制不意味着排斥竞争,而是要在通过适当的扶持政策,让本国企业在国际竞争中逐步增强自身实力。

  再者,国企垄断是保障国家经济命脉、维护国家经济安全的必要手段。

  “跨国垄断公司富可敌国,强可灭国,是一个个强大的‘公司帝国’。在面对垄断跨国公司强势竞争和以FDI形式进行的产业侵蚀时,如果没有实力强大的国企作为防波堤,相关行业必将成为国际资本大鳄的‘盘中餐’。”杨斌认为。

  对于后进国家、发展中国家而言,现实的选择只能是以“国家垄断”来反制“跨国资本垄断”,而国有企业恰恰是实现国家垄断的最佳途径。

  “透视日趋开放的发展中国家与新兴市场,但凡有国有企业存在的行业与领域,其相对应的国家经济安全都会有不同程度的保障。很显然国有企业的实力、竞争力与国家经济安全的保障度成正比。”高梁向记者谈到。

  如今一些新兴大国甚至能够实现群体性崛起,新兴市场在全球化下的国际分工当中能够拥有一席之地,就是因为在这些新兴大国当中有一批国有企业,这些国有企业利用各种相对优势,在某一行业、某一地域,以垄断对抗垄断,即以国家垄断抵御跨国垄断,在为自己赢得生机和活力的同时,维护了国家的安全和公众的利益。

  更好地服务于公益性就有更大意义

  在一些行业和领域国有企业垄断属于公益性的,但这并不表示国企垄断就不存在弊端。比如“店大欺客”、与民争利、高薪腐败等现象时有发生。对此,专家指出,“反垄断的真正含义,就是要让国企能够更好地体现其公益化经营的社会责任,而且由于其国企身份,在这方面应当有很大的体制优势,并发挥更大的功效。”

  首先,要提高监管能力,增强垄断国企运行的透明度。

  专家们建议,要建立和完善包括价格、服务标准、成本控制、收入分配、资源配置等机制在内的一系列监管制度,从制度上防止垄断国企利用垄断地位损害公众利益。

  在许保利看来,此举不仅可以减少国企“犯错误”的几率,还能为民营资本进入相关领域创造更多条件。

  “一些垄断国企最初是从政府机构改革演变而来的,存在市场、技术、资本和人才的领先优势和先入条件。在我国还没有找到一个有效的行业管制手段和方式的前提下,只能依靠给国有企业发行政运营许可证和通过国有控股来解决行业安全管制问题,结果这些国企自然就成了垄断企业。”他认为,如果能提高监管能力,就能在保证安全的前提下,吸纳民营资本的进入,为民营资本的发展创造更多空间。

  而要提高出资人监管的有效性,就必须提高所监管企业的透明度。否则,考核、评价、激励、约束等就都没有可靠的依据。

  其次,在垄断国企的改革过程中,遵循“有进有退”的原则,主要是打破出租车、网吧等一些与民争利的地方政府的行政性垄断,为其他资本创造更多的发展空间。

  专家建议,在具体操作上,可以考虑选择合适的时机,依托资本市场,进行公众公司改革,将垄断国企变成混合所有制的股份公司,在保证国有资本享有控制权的前提下,更好地实现国有资本与社会资本的结合,通过国企的发展来带动更多其他类型资本的发展。

  再次,垄断国企在发展过程中,要更多体现对社会责任的承担。

  专家们认为,国企垄断的目的是为了更好地维护公共利益,而社会责任本身就是公益的一部分,因此更多地承担社会责任应是垄断国企的“份内之事”。

  而且,垄断国企多存在于关系国家经济命脉和经济安全的关键领域,又具有足够大体量,决定了其在承担社会责任方面的要求和标准要比其他类型企业高得多,即这些企业必须承担社会主义国家赋予的一系列其他类型企业无力或无法实现的责任,这就决定了垄断国企不仅要出于道德动机和经济动机承担起一般企业所要承担的社会责任,而且要出于政治动机承担起一系列的特殊社会责任。

  垄断国企还必须在自主创新方面作出更大贡献。

  专家们表示,基于对要素控制方面的优势,垄断国企产学研机制配套齐全、涉足领域相对完整,加之资金投入能力强、企业科研人员集中、科研成果丰富、实验设备齐备,在高新技术研发和创新领域中均占据主导地位。

  因此,这些企业在发展过程中应瞄准世界产业科技前沿,加快高新技术成果产业化,率先取得发展成果,强化集聚效应,大力提高科技附加值,形成产业集聚,着力培育出国际影响力广、自主增长力强、具有长期竞争优势的标志性产业。

  最后,垄断国企要积极“走出去”争夺全球经济话语权。

  专家们谈到,赢得全球经济话语权是一个反复博弈过程,以目前中国13亿人口的庞大市场及经济地位不断上升趋势分析,中国理应参与并成为部分国际规则的主要制定者,应当成为促进当今全球经济治理格局变革的主要推动者。为实现这一目标,垄断国企应充分发挥自身优势,积极“走出去”,提升中国对世界经济的影响力,为争夺全球经济话语权奠定基础。

  “当然,所有这一切都要以实力为基础。”专家们表示,虽然近年来国有企业发展迅速,但与许多知名跨国巨头相比,竞争实力仍有明显差距。

  根据美国《财富》杂志公布的2011年世界500强企业排名,我国入围的企业数量虽然增幅明显,但与世界同行业领先企业的差距仍然较大:石油石化行业中,中国石化、中国石油、中国海油三家企业的利润合计尚不及埃克森美孚石油公司一家;电信行业中,中国移动的利润不及美国电话电报公司的一半;航运业中,中国远洋的利润不到马士基的1/4;航空设备制造业中,中国航空工业集团的利润仅为美国波音公司的1/5;钢铁行业中,宝钢的营业收入不足阿塞洛米塔尔公司的一半……

  “因此,将国有企业做大做强应当是坚持不懈的方向。”许保利最后说到。

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